2011年12月22日

候選人的人權素養

——人權政策問卷結果分析(初稿)


台灣人權促進會台灣民間真相與和解促進會台灣勞工陣線台灣同志諮詢熱線民間司法改革基金會廢除死刑推動聯盟台灣原住民族政策協會台灣國際醫學聯盟小米穗原住民文化基金會婦女新知基金會綠色公民行動聯盟當代漂泊協會南洋台灣姊妹會台灣女性學學會等十四個公民團體,組成「台灣大選人權陣線」,針對2012年國會選舉及總統大選的候選人,進行「人權立場」問卷調查。本文就此調查結果,做一簡要分析。

候選人重選舉、輕人權

這份由公民社團聯合提出的「人權問卷」,共有二十五個問題,每題有四個選項供勾選,候選人也可加註意見。這些題目也都涉及重大人權法案或政策發展,與立法委員職權密切相關。按常理而言,有志於擔任國會議員或總統的候選人,對於這種層級的人權議題,理應透過問卷的回應,明確表達自己的看法與立場,以供選民評判。可惜的是,人權陣線有效送達全國立委候選人的問卷達323份(含單一選區199份,不分區124份),至1218為止,卻僅收到81份回覆,問卷回收率25%。平均每四位立委候選人中,只有一位願意填答問卷。

若是一般的研究郵寄問卷,25%的回收率還算正常。但這份人權問卷的意義和背景並不尋常:我國已批准兩份國際人權公約,現行國內法令若有不符合兩公約規定之處,都必須在兩年內完成修訂。而這份人權問卷,正是以兩公約所保障的各項權利為主軸,且每個問題都具體羅列可能的立法選項,如此明顯與下屆立委職權相關的問卷,卻有四分之三的候選人選擇不回應,著實令人扼腕。

候選人或因選舉忙碌,無暇回覆問卷。但這是藉口,不是正當理由。政治人物一向忙於跑攤行程,選前說是拜票、選後則稱選民服務。我們很難相信,在選舉期間忽視公民團體表態要求的候選人,當選後會突然積極關心人權立法。另一方面,民意代表本來就有義務在選前公開其立場,作為選民投票時的參考。拒談政策、立場,卻講究人情、行程、拜託,正反映出台灣選舉文化惡劣的一面,也讓人對台灣民主問責制度的發展,感到憂心。

另一種罕見的回覆方式,也值得一提。針對人權陣線所提的二十五個問題,「馬英九吳敦義全國競選總部」回信表示,「採取勾選方式對政策議題表達特定之立場,恐難周延」,他樂意在第二次電視辯論時,「面對面的就公民團體的提問做出說明」。以如此一紙回函,表面客氣但實質上卻拒絕回答任何問題、表明立場,可謂政治人物敷衍應酬功夫的極致。

五項人權共識

以下我們針對回收的83份問卷進行簡要分析。首先我們報告共識程度較高的議題,也就是回收問卷中有超過八成的候選人、選擇類似立場的議題。共有五個選項獲得高度支持,分別是:重新制訂原住民族自治制度、立法設置「國家人權委員會」和「真相與和解委員會」、定期公布檢察官起訴案件審理結果、成立「減少刑事誤判委員會」與「選制改革委員會」,這可能是下屆國會較可能通過的議題。

一、原住民族自治權:有八成四的候選人認為目前行政院的《原住民族自治法》草案,不符合憲法及《原住民族基本法》規定,應依國際人權標準,重新通盤規劃設計原住民族自治制度,並同意在立法過程,要依法認定各原住民族自主自治實體,與之平等協商,依其意願,逐步推動實施。高達九成的候選人都認為,2005年雖通過《原住民族基本法》,但由於政府未依法在三年內修正制定相關子法,以致違法侵犯原住民族土地自然資源權利的案件持續發生,卻無以救濟,就此,行政與立法部門都有失職之處。將原住民基本法的相關子法修訂列入下屆立院優先法案,應是絕大多數候選人的共識。

二、人權保障制度:針對是否應設立「國家人權委員會」,將近九成候選人贊成依聯合國巴黎原則,推動立法設置憲政獨立機關,以避免政治干預,並扮演國家人權政策之研究倡導、重大人權侵害事件調查、人權保護之角色。但少數幾位候選人則認為,只要擴大監察院的職能,含括對一般私部門人權侵害案件的調查,即可達成效果。

三、轉型正義:對於政府應該如何挖掘真相、面對白色恐怖歷史,接近八成候選人贊成成立「真相與和解委員會」,由政府提供資源,讓委員會可調閱檔案,召開聽證會,並發表對戒嚴時期統治歷史的總結報告,作為後代的民主、歷史與人權教材。但也有一成的候選人主張,只需由總統整合國安情治軍警單位、徹底清查解密政治案件檔案,或由檔案局、國家人權博物館等相關單位編列預算、投入研究即可。

四、公正審判權:對於檢察官濫權濫訴問題,九成候選人都支持由法務部每年定時公布,經檢察官起訴案件之審理結果的統計資訊。但其中的兩成候選人,並不贊成以單純的「定罪率」過低,作為追蹤考核檢察官的唯一標準。八成四的候選人贊成成立「減少刑事誤判委員會」,負責受理與調查涉嫌誤判之案件,提昇人民對司法的信任。但是對於這個委員會之組成,到底應該是獨立機構(60%)、或應置於行政權(17%)或司法權(7%)之下,候選人們則有不同見解。

五、公民參政權:高達九成四的候選人認為現行國會選舉制度缺陷甚多,應成立「選制改革委員會」並在任內提出修正法案;主張維持現制的只有三位。但對於是否應提高不分區席次至總席次二分之一、並取消政黨門檻(贊成54%),或是否應實施公費選舉制度(贊成43%),則意見紛歧。

人權議題十大分歧

候選人意見較為兩極的議題共有十個,包括:廢除死刑、和平集會權、非典型勞動者和移工的工作條件與健康權、外籍配偶家庭權、同志婚姻與性別平等教育、通姦除罪化、隱私權、教育權、公平賦稅、和威權象徵物的處理。除了最後一項,所有的分歧都與藍綠認同沒有直接相關,也就是說,在九項人權議題上,兩大黨所提名的候選人,各有內部矛盾。以下分別說明之。

一、廢除死刑:針對如何處理台灣的廢死爭議,候選人們在四個可能選項中分布平均:兩成候選人贊成簽署兩公約第二任擇議定書,立法廢除死刑;另有兩成候選人主張「立法暫停死刑執行十年」;三成候選人則主張修法提高判處死刑的標準(民進黨總統候選人也持此立場);其他兩成候選人則認為應加強法務部「逐步廢除死刑研究推動小組」的功能,研擬替代死刑的刑罰和配套措施。

二、和平集會權:對於集會遊行應採許可制或報備制,五成五的候選人主張「自願報備制」,由主辦單位自行判斷是否需要警察維持秩序,是否需向主管機關報備。但也有近四成的候選人主張「強制報備制」或部分的強制報備,其他極少數候選人則主張維持現行的許可制。值得注意的是,民進黨總統候選人持「強制報備制」的立場,認為所有集會遊行均應事先向主管機關報備,以便事前因應。

三、非典型勞動權與移工健康權:對於近年來政府與企業競逐低成本,裁減正職工作、改以彈性聘用,或大量運用派遣、臨時、約聘雇等非典型就業之問題該如何處理,候選人意見明顯不一:近五成的候選人主張應嚴格限制公、私部門進用非典型勞動人力之條件與人數比例;有一成候選人則主張全面禁止政府聘用派遣人力;但三成候選人則主張修訂勞基法以提高非典型勞動之保障。民進黨總統候選人持最後一種立場。

對於外籍勞工在台罹患肺結核或愛滋,是否應予治療或遣返,剛好超過一半的候選人認為應比照國人給予治療,並保障其在台繼續工作的權利;但剩餘近半的候選人,則認為治療後應將之遣返回國、或者應立即予以遣返。民進黨總統候選人主張治療後應予遣返。

四、外籍配偶家庭權:對於外籍配偶歸化台灣國籍之要件,雖有八成的候選人主張刪除財力證明和「品行端正」等字眼,但其中有一半(四成)主張保留「無犯罪紀錄」做為歸化要件。民進黨總統候選人主張後者(無犯罪紀錄是歸化要件)。

有關外籍配偶家庭團聚之居留簽證要件,雖有四成五的候選人認為只要在台有親生子女的外籍配偶,就應允許其入境並申請居留;但仍有四成的候選人主張外籍人士必須取得子女監護權,才能申請居留。民進黨總統候選人則主張後者(須有監護權才能申請居留)。

五、同志婚姻與性平教育:對於同志家庭權,有五成候選人贊成推動同志的平等結婚權;但另外四成候選人則持保留態度,認為應推動伴侶制度的立法、提供人民不同於婚姻的另一種選擇。民進黨總統候選人主張後者(伴侶制度)。六成五的候選人主張立刻把同志議題納入性別平等教育課綱,但三成五的候選人則主張應先建立社會共識,再放入課綱。民進黨總統候選人主張前者(立即放入課綱)。

六、通姦除罪化:候選人中有五成贊成廢除刑法239條通姦罪條文;另外五成則主張在「社會尚未凝聚共識前不宜貿然修法」,剛好一半一半。民進黨總統候選人的主張是後者。

七、隱私權:對於金融機構是否可以向聯徵中心查詢下載個人及企業的貸款信用等個資,四成五的候選人認為「全民信用資料庫」對個人隱私具嚴重威脅,主張予以廢除;但另外四成五的候選人則主張,只要聯徵中心事先確認當事人已出具同意書,就可讓金融機構查詢與下載資料。民進黨總統候選人贊成後者。

八、教育權:對於高等教育資源分配不均、公私立大學學雜費相差甚鉅,導致弱勢家庭財務負擔加重、子女背負沈重學貸的問題,有四成六的候選人主張全面施行教育公共化、大幅降低學費;另有四成的候選人則主張,由政府作保協助學生取得貸款,並擬定量能還款機制,或降低利率、延長還款期限。民進黨總統候選人的主張是後者(政府作保學貸)。

九、公平稅制:關於稅制改革,有五成的候選人認為應提高「資本所得」稅率,可課徵股票交易所得稅、期貨交易所得稅、土地增值稅、土地交易所得稅;另外近四成候選人則主張提高「高收入者所得」稅率,開徵富人稅或奢侈稅。民進黨總統候選人的主張則為非自用住宅實價課稅。

十、威權象徵的處理:關於民主國家卻公然紀念威權獨裁領導者的問題,五成七的候選人認為中正紀念堂必須更名、官方場所中的蔣介石銅像必須移除,並在中小學的歷史與公民教育中,增加戒嚴時期人權侵害的傷痕歷史。但是也有近兩成的候選人主張維持現狀,不需改變。這是十項分歧議題中,唯一與政黨認同較高度相關者。不過,民進黨總統候選人的主張反而含糊(另以書面表示),認為「更名及銅像移除與否應在社會共識下進行」。

最具人權素養的政黨

值得一提的是,兩大政黨的問卷回收率都不高,民進黨候選人回覆率為35%,而國民黨的回覆率更僅有14%。不過,小型政黨也沒有高明到哪裡,台聯、新黨、綠黨、和台灣國民會議都只有五成左右的回收率。唯一例外的是人民民主陣線,回覆率達百分之百。該黨另以書面回覆問卷,針對問卷中的二十五個人權議題,除了勾選選項外(有些則不勾選既有選項),每個議題都附上詳盡的理由說明書,闡述支持或不支持特定選項的原因和考慮。在部分議題上,該黨以普世人權為出發點的理由書,甚至比設計問卷的公民團體有更完整的論理。就此人權問卷調查的結果而言,我們可以說「人民民主陣線」是這次大選中最具人權素養的政黨。

小結:弱勢人權路遙遙

細心的讀者也許會發現,五項共識多屬程序性的議題,而十項分歧則多涉及弱勢人權保障的實質標準。成立國家人權委員會、真相與和解委員會、減少刑事誤判委員會、選制改革委員會、或重訂原住民族自治法,都是政治性高、象徵性強、但較為空泛的承諾。一旦涉及委員會如何組成任命、層級如何擺設、以及向誰負責等民主課責問題,候選人的歧見就會產生。五項共識如何落實為具體作為,將是下屆國會的一大挑戰。即便成功設置這些委員會,如何確保其運作能符合普世人權原則,仍需公民團體長期的奮鬥。

人權立場的十大分歧則顯示,當議題涉及社會少數或弱勢者的權利,例如死刑、非典勞動、移工、外籍配偶、同志、女性、隱私、經濟弱勢者,民主體制下的候選人政見就開始兩極化或多元化,願意站在普世人權立場為弱勢發聲的候選人明顯減少。若再考慮當選機率,可預見未來國會內,保障弱勢人權的聲音將相當微弱。而主要反對黨的總統候選人在這些議題上,常採取和公民團體迴異的立場,例如主張廢除死刑須逐步推動、移工罹病治療後必須遣返、外籍配偶歸化須無犯罪紀錄、申請居留須取得子女監護權、不贊成同志婚姻、廢除通姦罪須有社會共識、主張保留全民信用資料庫、以學貸來處理弱勢家庭教育負擔問題、甚至在集遊法的修正上主張「強制報備制」。可預見公民團體捍衛弱勢人權的主張,將很難獲得兩個主要政黨的全力支持。

從這份人權問卷的結果分析來看,候選人的五項共識,確實在未來有可能讓台灣人權發展略有進展,但候選人的十大分歧,則讓弱勢人權保障的立法施政看起來前路遙遙。不過,我們仍期待少數主張普世人權的候選人,在進入國會後能信守承諾、堅定立場。組成人權陣線的公民團體,則應持續監督這些政治人物,並思考政治化的新路線圖。


2011年8月15日

【轉貼】不分區立委 女生男生配



本文作者:陳昭如(台灣守護民主平台執委╱台大法律系)。 出處:財訊 378 期「民主甲政經專欄」。釋出日期:2011-08-10。原文網址:http://monthly.wealth.com.tw/index2.aspx?f=521&id=1837 。

近日傳出台聯黨將徵召顧立雄列名不分區立委,親民黨將提名張曉風為不分區名單的第一名,李敖排在第二。各界熱烈討論,顧立雄是否會接受徵召擔任台聯不分區立委第一名?親民黨主席宋楚瑜是不是應該名列第一領軍作戰?或者他應該排名第三?

答案是,如果將宋楚瑜或顧立雄排名第一,恐將是一種「騙選票」的手法。二○○五年增訂的《憲法》增修條文明定,政黨的不分區立委當選名單中,婦女不得低於二分之一,因此台聯或親民黨一定要取得兩席以上的席次,才能有男性的不分區立委,如果僅取得一席,則一定要是女性。

將宋楚瑜排名第三也有問題。如果親民黨的名單是張曉風排第一、李敖第二,那麼第三位當選者一定要是女性,才能符合《憲法》要求。這也是為何民進黨不分區名單採用「女∕男」相間方式排序。國民黨○八年以王金平領銜,採用「男∕女」相間的名單,也不太誠實。因為只要當選人數是單數,最後一名的男性一定要被跳過,而由後一名女性當選。

一女配一男 女性當選人數「最小化」

不過,不分區名單一定要一女一男配嗎?其實未必!《憲法》只規定當選的立委總數中有至少一半是女性,因此政黨的當選名單如果採用女女、男男、女女、男男,甚至女女女、男男男、女女女、男男男的排序方式也是合憲且誠實的。只是這樣一來,女性不分區立委就很可能超過男性二席以上。因此,採用一女一男配的理由很簡單:這是既合憲,又能「最小化」女性不分區立委人數的方案。

《憲法》保障女性參政的規定,長期以來面臨不少質疑,有些人認為這是違反民主的女性特權,也有些人認為女人已非弱者,保障名額不僅沒有必要,還會產生參政門檻低於女性參政實力、地板變成天花板的負面效應。回首制憲之時,在一七○二位制憲國代中,竟然僅有八十位女性,我們不難了解當時中國的女子參政運動為何極力倡議在《憲法》中明訂保障制度:「如果不採取一定的保障措施,即使女性取得和男性相同的參政權,男性仍將繼續主導壟斷政治。」

從台灣的歷史與現實來看,雖然性別不平等的現象已經逐漸有所改善,但是女性議員的比例還是遠低於人口的性別比例。女性在參政上所面臨的諸般障礙與歧視,以及男性在政治上所享有的種種優勢與特權,都使得保障女性參政的措施成為必要。

再進一步思考,為什麼要保障女性參政呢?如果民意代表要能夠代表特定群體的意見與利益(實質代表),而民主的國會應該是不同意見與利益競逐的政治場域,那麼只要有人可以代表女性就好了,不一定要由女人來代表女人。日前蔡英文就曾經提出「代言說」來回應各界對於民進黨不分區名單欠缺弱勢與專業的質疑:不是弱勢代表才能代表弱勢利益,民進黨的政治專業代表可以為弱勢代言。依照這樣的論理,《憲法》無庸規定性別比例,因為男人也可以為女人發聲;《憲法》不須要保障原住民參政,漢人也可以代表原住民。

然而,在重視差異的民主政治中,重要的不只是「說了什麼」,「誰來說」也是重要的,具有弱勢身分的代表可以是一種象徵性的代表,即使無法實現弱勢利益,其參與本身就具有民主政治上的重要意義,實現「在場的政治(politics of presence)」。

保障弱勢群體 「誰來說」還是很重要的

再者,「說什麼」與「誰來說」也密切相關,因為優勢群體比較難認識到自己的特權處境,但弱勢群體則比較可能意識到壓迫的存在,就像卡奴比一般卡友更容易、也更可能了解卡債問題的不正義。更何況,優勢群體從來就不需要擔憂代表不足或欠缺代表的問題,他們的利益更是早已鑲嵌在既有結構之中。

當然,二分之一性別比例的規定並不是保障女性參政的唯一方案,現行《憲法》的規定方式的確容易造成僵化的操作。本屆民進黨不分區名單出現男性壟斷政治組、女性包辦社會組的現象,更引發社運女性特權、歧視社運男性的「逆向歧視(reverse discrimination)」批評。然而,真正該追問的是,民進黨為何、如何在性別比例制的規定下繼續偏好男性政治人物與派系代表,畢竟這份名單中真正社運出身的女性僅占極少數。

擔任政黨的不分區立委當然也不是進入國會的唯一管道,女性與其他弱勢團體也可以參與區域立委的選舉。然而,在二○○五年國民兩黨共謀夾殺小黨的修憲之下,不僅採用了相當不利於弱勢與小黨參選的單一選區制以及五%的政黨票門檻,甚至訂定了極度嚴苛、必須通過二分之一公民複決的修憲程序,等於實質上凍結了《憲法》,也幾乎封鎖了弱勢獨立參政的管道。

這個打壓差異與弱勢的憲政秩序,還有改變的可能性嗎?顯然,聯手打造現狀的兩大黨不會是改革的推手,惟有公民社會展現力量,才能帶來改變。

2011年8月3日

「未遵守法治規範」


主任及各位老師,

感謝主任處理此事件的辛勞。不過,對於「抗議同學【到校長室未得同意拿錄影機錄影,並剪輯放在網站】、【未經申請在行政大樓抗議】兩事,是『未遵守法治規範』」的評價,我持不同意見。茲說明如下供各位老師參考。

首先,抗議同學在校長室可否未得同意逕行錄影?三天前新出爐的大法官解釋第689號,剛好為此事下了一個清楚的註腳。


(1) 大法官解釋說明了:新聞自由並非媒體記者的專利,在網路時代,「公民記者」的採訪紀錄,甚至跟追行為,只要具有公益性,即受憲法新聞自由的保障。謹摘錄解釋文:「為確保新聞媒體能提供具新聞價值之多元資訊,促進資訊充分流通,滿足人民知的權利,形成公共意見與達成公共監督,以維持民主多元社會正常發展,新聞自由乃不可或缺之機制,應受憲法第十一條所保障。新聞採訪行為則為提供新聞報導內容所不可或缺之資訊蒐集、查證行為,自應為新聞自由所保障之範疇。又新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為,亦保障一般人為提供具新聞價值之資訊於眾,或為促進公共事務討論以監督政府,而從事之新聞採訪行為。」而上述採訪自由,只有在「為人民免於身心傷害之身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾之自由、個人資料之自主權」時,才能被排除。在此很清楚的,校長室諸位長官的言行,與其身體權、行動自由、私領域、個資都無關,自無法排除同學之錄影紀錄。(校長室的職員也同時錄影同學的行動,不是嗎?)

(2) 至於同學抗議、並至校長室要求商談一事,是否「具有一定之公益性」呢?解釋文裡對「新聞採訪者於有事實足認特定事件之報導具一定之公益性,而屬大眾所關切並具有新聞價值者」有所定義:「例如犯罪或重大不當行為之揭發、公共衛生或設施安全之維護、政府施政之妥當性、公職人員之執行職務與適任性、政治人物言行之可信任性、公眾人物影響社會風氣之言行等」,在上述狀況下,即便是以跟追方式進行採訪,只要「其跟追行為依社會通念所認非屬不能容忍」,就是可以接受的。先不論同學的錄影還沒做到「跟追」這種程度,僅討論此事件的本質,很顯然的,同學們所訴求的「公務員加薪不應影響學生受教權」,當然是「政府施政之妥當性」的一環,而校長的言行,更涉及「公職人員之執行職務與適任性」和「公眾人物影響社會風氣之言行」。

由以上兩點觀之,我是完全看不出來同學錄影哪一點「不遵守法治規範」?

其次,在「校園內」同學可否未經「申請」而集會抗議?就此,我不禁回想起2008年秋天陳雲林來台時,大專院校師生至行政院門口抗議國安警政單位執法過當、限制集會遊行及言論自由之事。按現行之集遊法,行政院門口為遊行禁止區,事後檢察官乃依現行法律「惡法亦法」原則,起訴台大社會系李明璁及師大公領系林佳範兩位老師,引起社會的軒然大波,認為集會遊行需要「申請」是大開民主倒車的法律,於是朝野政黨也競相要將現行集遊法之「申請制」改為「報備制」。雖然修法還躺在怠惰的立法院裡,但審理此案的法官,認為集遊法涉及違憲,已於2010年9月9日宣告暫停審理程序,將該案聲請大法官釋憲。

我舉這個例子,是要說明:即使是在行政院門口這麼「明顯違反集遊法」的抗議,法官都認為法律涉及違憲了,在校園內和平抗議,何有「不遵守法治規範」之評議?做為政治系的老師,我認為只給同學「惡法亦法」的「法治觀」並不妥適(畢竟非民主國家往往也強調要遵守法治規範),我們至少要向同學說明,在民主台灣,面對惡法,我們還有別的選擇—以公民不服從的方式來面對,以促成社會的進步和法律的修改。

再者,同學們的抗議行動並非在校外,也未觸犯集遊法,到底哪裡「不遵守法治規範」呢?且讓我們看看校內的法規吧!學校也沒有任何法規,是在規範同學的陳情抗議行為的啊!今天退一萬步想,我想要在校內舉辦和平抗議,我到底要跟「那個單位」去「申請」呢?也可以換一個角度想,本校校方敢對外宣稱在校內和平抗議「需要事先申請」嗎?如果本校都不敢如此宣稱了,我們又如何能對同學說「【未經申請在行政大樓抗議】,是『未遵守法治規範』」呢?

說實在的,寫到這裡我感慨萬千。我的感慨來自兩方面。第一,我仔細看過同學抗議的錄影,發現同學的抗議活動井然有序、靜坐不語神情堅毅、面對師長口氣溫和、態度不卑不亢,怎麼看都是最好的「公民不服從」典範。換了我們大人來做都不一定做得好的事,這些平常嘻嘻哈哈的小朋友做來,卻是如此的令人感動與尊敬。這是社會的進步,下一代在不知不覺間已經比我們這代走的更遠更快。這是欣喜的感慨。第二,我二十年前自己還是小朋友的時候,就常常必須向同學師長說明「『法治』不見得是對的」、「人民應該做的不見得是『守法』」、「我有權不遵守『惡法』」、「不要隨便說人家不遵守『法治』規範」等觀念,真的想不到二十年後,我還得說明這些。時代有在進步嗎?這是無奈的感慨。

以上見解和感想,和各位老師分享。

2010年3月21日

台灣民主品質的三大問題


今天的論壇,一定程度上是規範取向的。主題「邁向第三波民主改革」似乎意味著,與談人必須提出台灣民主改革「應該怎麼做」的意見。這是超乎我能力範圍的龐大工程。請容許我,僅就個人的片面觀察,分享一些粗淺看法。

台灣的民主成就
二十餘年來台灣民主發展的成就,順著時間序大略以下重點:(1)爭取自由權利:如解除黨禁、思想、言論、集會、結社自由、開放媒體市場。(2)國會全面改選。(3)總統直選。(4)政黨輪替。台灣建立了基本的民主制度(political institutions):這些成就大致符合Dahl所言「多元民主」(polyarchy)的六項「最小必要條件」:(1)官員民選;(2)自由、公平和經常性的選舉;(3)言論自由;(4)替代性(非官方)的資訊來源;(5)結社自主性;(6)全面性的公民權。[1]

不過,在二次政黨輪替後,人們對於這個「民主體制」是否正在倒退或衰敗、甚至是否可能崩潰,開始有所懷疑和爭論。部分關心台灣民主發展的人士,也組成觀察平台,但觀察對象仍以公民的自由權利是否受損為主。今天我打算迴避這些爭議,而聚焦在台灣的「民主品質」。[2] 台灣民主政治品質的低落,幾乎已成為全民共識,但是,所謂的「品質低落」,到底是什麼環節出問題?將是我今天的焦點。以下我藉由Diamond & Morlino所列舉的民主品質八個面向,來檢視台灣現況。須先說明的是,這八個面向中前五個屬於民主程序的層次(法治、參與、競爭、垂直課責、和水平課責),另兩個是民主內涵的層次(自由和平等),最後一個則是民主的產出(回應性),我將比較著重在民主程序的部分。這八個面向其實環環相扣,不容易釐清因果關係;每個面向的測量,也存在許多操作上的困難。[3]因此以下我僅以舉例來說明,不是嚴謹的學術論證。

一、法治面向(The Rule of Law
基本的法治包括:法律之前人人平等、依法行事、公正而獨立於政治力之外的司法……等。台灣的現況是:司法的獨立性和公正性,都不受民眾信任,這在扁案(換法官、辦綠不辦藍等)之後,更加嚴重。另一種說法是,台灣的司法太過於獨立(司法獨立是相對的概念;司法曾是威權政治的打手,但民主政治下「司法獨立」會與其「可課責性」相衝突)。[4] 司法官個人的意識型態和價值觀會凌駕一切,因此我們看到檢調濫權、時有侵犯人權之虞;而一般人民及現行民主機制都對司法束手無策、無法監督。[5] 另外,媒體和部份立委聯手,藉由釋放消息和操縱輿論試圖影響個別司法官,似乎是二次政黨輪替後政治干預司法的新模式。

二、民主參與(Participation
即人民透過投票、結社、集會、抗議、遊說等方式影響決策。常以「投票率」為測量指標。政黨、社會運動和非政府組織的參與度、與民選代表和官員溝通的頻率、及對公共議題表達意見的程度也很重要。一般來說這個面向台灣在投票部分比較沒問題,但一般人民參與公共事務的廣度和深度都不夠,尤其深受媒體議題設定的影響。媒體的部分後面我還會再談到。

三、民主競爭(Competition
即政黨間透過選舉進行公平競爭。這個面向在台灣一直受關注,某個程度上問題也較小。中選會的中立性少被質疑,大規模選舉舞弊也已較少見。國民黨黨產的問題逐漸消失,政黨公平使用媒體的議題,也不再是執政者操控媒體,而是其他的「媒體亂源」或「政媒關係」問題。不過,新人或新政治勢力出頭的可能有限、候選人財力帶來的選舉不公,將是未來爭議(這部分會圍繞在選舉經費活動的限制、公費選舉、和政治獻金上)。選區劃分、兩黨黨內人才世襲的問題,也會是爭議。最後則是政黨競爭過於激烈,藍綠認同淹沒公共議題的理性空間。

四、垂直課責性(Vertical Accountability
指的是人民可以控制政客、民選政客要為自己的決策向選民負責;當選民有疑問或要求說明時,政客有責任提供資訊和辯護理由(information and justification),而由選民選擇懲罰獎賞政客。在此問責過程中,媒體和民意代表應扮演最重要的中介角色。理論上,代理人問題帶來控制的困難,但實務上,這個部分台灣也非常不重視:朝野政客聯合自成社會集團,不須為政策負責,不擔心選民制裁;選民視民意代表為婚喪喜慶的致詞者或私人事務的關說者,而非選區利益和選民偏好的代理者,(國會議員也因此可放心怠惰)。媒體則以商業利益為主要考量,透過議題設定發揮政治影響力,卻不願提供充足的資訊和公共辯論的環境。公共電視集團的擴大原意圖消解媒體商業邏輯,但經營權之爭已減損其公共性。藍綠名嘴佔據商業電視節目,相互攻訐以獲取激進選民的收視率,加上朝野政黨(在各級政府)執政時,競相濫用公帑進行置入性行銷,都使公共媒體的理想更為遙遠。不過,選民似乎有用選票對總統和兩大黨問責(懲罰)的傾向,但對選區立委和地方議員則毫無民主課責。

五、水平課責性(Horizontal Accountability
意指機關間或制度間的相互制衡(詢問、負責、控制和懲罰),其中又以專業、中立性的機關較為重要。舉例而言,行政、立法、司法三權之間、國會各政黨之間都應相互問責,而憲法法庭、中央銀行、中選會、審計部、反貪腐機關……等則應公正地行使其職權。台灣的現況是:行政機關試圖擺脫立法機關的監督,國會怠惰(以兩岸議題審查為例),[6] 號稱公共性、獨立性、專業性的公視董事會、特偵組、NCC、金管會……相繼出問題而備受質疑;最近的中科三期環評判決事件更顯示,行政機關不理會司法的裁決。這裡面有三點特別值得注意:1.執政者是否利用機關之間的課責做為政治鬥爭的武器、損傷中立機關的公信力。2.任命過程:執政者是否專門任命政治忠誠者出任、是否透過預算控制上述中立機關。3.資訊不夠公開。目前雖有行政程序法和政府資訊公開法,但實踐少;行政官僚多以涉及個資或國安為由,隱匿資訊。

六、自由(Freedom
主要是公民權利,在此不多言。自由和平等這兩面向,屬於民主內涵的層次。此外,自由和平等這兩個民主的目標往往相互衝突,無法同時達成。

七、平等(Equality
追求所有公民在政治上的平等,及是否因結構(社經、文化)上的嚴重不平等,而影響政治參與、公民權利、和垂直可問責性。其他國家的經驗是「工會」組織在此面向扮演重要的角色,但在台灣則力量極為薄弱。這是台灣在此面向上比較特殊的缺憾。

八、回應性(Responsiveness
本面向是民主產出的層次。意即,民主政府是否回應人民的期望、利益和需求,以及人民是否滿意民主政府的表現。一般用公民的「滿意度」來測量。不過,此面向往往涉及其他非民主體制的因素,如政府預算、全球化等,較難討論。

司法、媒體與民主課責
檢視上述八個面向,我認為司法、媒體和民主課責的缺乏,是台灣民主品質低落的三大問題。司法是民主運作中最重要的監督與仲裁機構,可是它不僅不受信任更不受監督;媒體負責中立地提供充足的資訊,做為垂直和水平課責的中介,可是它有時只考慮商業利益、有時卻直接介入政治紛爭,成為台灣民主亂源。人民缺乏民主課責的觀念,無法汰換不合適的政客與機構,使得上述問題難以解決。缺乏對公共性、專業性機構的課責機制,更使整個社會充滿高度的政治不信任。當然,中國因素和兩岸關係的變化,則是未來另一大變數;轉型正義和憲政改革也有待努力。至於司法改革、媒體改革、和強化民主課責性到底如何進行,我想留給大家來發揮創意。在此我要補充的是,台灣民主品質的低落,民進黨也應該負很大的責任:民進黨八年執政的期間,這三個領域都沒有明顯的進步。因此我提醒大家在思考下一步的時候,千萬不要僅僅「寄希望於下一次政黨輪替」。

有關公民投票議題
主辦單位原本安排我負責直接民主的面向,因此最後我想談一下「公民投票」。許多理論家已經論證,公民投票有提升「直接民主」、促進「公共參與」等正面價值:公投的結果會比代議制度更符合整體選民的偏好,公民投票的過程也可以強化選民的公民意識。但是我要補充兩個較被忽略的特點:(1)公民投票其實是增加一個民主課責的權力機關,讓現行的有權者不能完全控制政策制訂過程;也因此,(2)公投的發動權和題目設定權落在誰手上變成非常重要;如果制度設計讓有權者掌握公投的議程設定,公民投票將成為鞏固權位與維持現狀的工具。[7] 台灣現行公投法的諸多規定即是如此,因此是一部「反人民公投的公投法」,有必要立即推動修改:(1)不應限制公投事項;(2)不應設置公民投票審議委員會(以上兩點都限制人民的題目設定權);(3)機關的發動權應交給國會少數或不願自己做決定的行政機關,而非國會的多數;(4)人民提案連署的門檻過高,實質上剝奪了人民的發動權(目前只有兩黨有過門檻的能力);(5)投票率規定(有投票權人數的五成)應取消。解鈴還需繫鈴人,公投法補正還是得由國會著手。建議透過人民垂直問責的力量要求立委修法,不宜按現行規定進行提案連署。




[1] Robert A. Dahl, On Democracy (Yale University Press, 1998).
[2] 我也將忽略「憲政體制」、「轉型正義」和「中國因素」這三個常被論及的重要議題。
[3] Larry Diamond and Leonardo Morlino, eds., Assessing the Quality of Democracy (The Johns Hopkins University Press, 2005). 相關討論也請參見,Guillermo ODonnell, Jorge Vargas Cullell, and Osvaldo M. Iazzatta, eds., The Quality of Democracy: Theory and Applications (University of Notre Dame Press, 2004).
[4] 一般而言法院體系的狀況比檢察體系好。但二次政黨輪替後,賴英照擔任司法院長,司法獨立似有倒退的跡象。
[5] 台灣司法現況請參見王金壽近年文章。
[6] 行政部門一般會想規避監督,尤其是政務官,但事務官員在法律有規定的範圍內卻不敢規避。反而是行政命令或協定送到國會後,立法委員拖延相關審議程序。
[7] George Tsebelis, Veto Player: How Political Institutions Work (Russell Sage Foundation, 2002).



2009年12月31日

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