今天的論壇，一定程度上是規範取向的。主題「邁向第三波民主改革」似乎意味著，與談人必須提出台灣民主改革「應該怎麼做」的意見。這是超乎我能力範圍的龐大工程。請容許我，僅就個人的片面觀察，分享一些粗淺看法。
台灣的民主成就
二十餘年來台灣民主發展的成就，順著時間序大略以下重點：(1)爭取自由權利：如解除黨禁、思想、言論、集會、結社自由、開放媒體市場。(2)國會全面改選。(3)總統直選。(4)政黨輪替。台灣建立了基本的民主制度（political
institutions）：這些成就大致符合Dahl所言「多元民主」（polyarchy）的六項「最小必要條件」：(1)官員民選；(2)自由、公平和經常性的選舉；(3)言論自由；(4)替代性（非官方）的資訊來源；(5)結社自主性；(6)全面性的公民權。[1]
不過，在二次政黨輪替後，人們對於這個「民主體制」是否正在倒退或衰敗、甚至是否可能崩潰，開始有所懷疑和爭論。部分關心台灣民主發展的人士，也組成觀察平台，但觀察對象仍以公民的自由權利是否受損為主。今天我打算迴避這些爭議，而聚焦在台灣的「民主品質」。[2] 台灣民主政治品質的低落，幾乎已成為全民共識，但是，所謂的「品質低落」，到底是什麼環節出問題？將是我今天的焦點。以下我藉由Diamond & Morlino所列舉的民主品質八個面向，來檢視台灣現況。須先說明的是，這八個面向中前五個屬於民主程序的層次（法治、參與、競爭、垂直課責、和水平課責），另兩個是民主內涵的層次（自由和平等），最後一個則是民主的產出（回應性），我將比較著重在民主程序的部分。這八個面向其實環環相扣，不容易釐清因果關係；每個面向的測量，也存在許多操作上的困難。[3]因此以下我僅以舉例來說明，不是嚴謹的學術論證。
一、法治面向（The Rule of Law）
基本的法治包括：法律之前人人平等、依法行事、公正而獨立於政治力之外的司法……等。台灣的現況是：司法的獨立性和公正性，都不受民眾信任，這在扁案（換法官、辦綠不辦藍等）之後，更加嚴重。另一種說法是，台灣的司法太過於獨立（司法獨立是相對的概念；司法曾是威權政治的打手，但民主政治下「司法獨立」會與其「可課責性」相衝突）。[4] 司法官個人的意識型態和價值觀會凌駕一切，因此我們看到檢調濫權、時有侵犯人權之虞；而一般人民及現行民主機制都對司法束手無策、無法監督。[5] 另外，媒體和部份立委聯手，藉由釋放消息和操縱輿論試圖影響個別司法官，似乎是二次政黨輪替後政治干預司法的新模式。
二、民主參與（Participation）
即人民透過投票、結社、集會、抗議、遊說等方式影響決策。常以「投票率」為測量指標。政黨、社會運動和非政府組織的參與度、與民選代表和官員溝通的頻率、及對公共議題表達意見的程度也很重要。一般來說這個面向台灣在投票部分比較沒問題，但一般人民參與公共事務的廣度和深度都不夠，尤其深受媒體議題設定的影響。媒體的部分後面我還會再談到。
三、民主競爭（Competition）
即政黨間透過選舉進行公平競爭。這個面向在台灣一直受關注，某個程度上問題也較小。中選會的中立性少被質疑，大規模選舉舞弊也已較少見。國民黨黨產的問題逐漸消失，政黨公平使用媒體的議題，也不再是執政者操控媒體，而是其他的「媒體亂源」或「政媒關係」問題。不過，新人或新政治勢力出頭的可能有限、候選人財力帶來的選舉不公，將是未來爭議（這部分會圍繞在選舉經費∕活動的限制、公費選舉、和政治獻金上）。選區劃分、兩黨黨內人才世襲的問題，也會是爭議。最後則是政黨競爭過於激烈，藍綠認同淹沒公共議題的理性空間。
四、垂直課責性（Vertical Accountability）
指的是人民可以控制政客、民選政客要為自己的決策向選民負責；當選民有疑問或要求說明時，政客有責任提供資訊和辯護理由（information and justification），而由選民選擇懲罰∕獎賞政客。在此問責過程中，媒體和民意代表應扮演最重要的中介角色。理論上，代理人問題帶來控制的困難，但實務上，這個部分台灣也非常不重視：朝野政客聯合自成社會集團，不須為政策負責，不擔心選民制裁；選民視民意代表為婚喪喜慶的致詞者或私人事務的關說者，而非選區利益和選民偏好的代理者，（國會議員也因此可放心怠惰）。媒體則以商業利益為主要考量，透過議題設定發揮政治影響力，卻不願提供充足的資訊和公共辯論的環境。公共電視集團的擴大原意圖消解媒體商業邏輯，但經營權之爭已減損其公共性。藍綠名嘴佔據商業電視節目，相互攻訐以獲取激進選民的收視率，加上朝野政黨（在各級政府）執政時，競相濫用公帑進行置入性行銷，都使公共媒體的理想更為遙遠。不過，選民似乎有用選票對總統和兩大黨問責（懲罰）的傾向，但對選區立委和地方議員則毫無民主課責。
五、水平課責性（Horizontal Accountability）
意指機關間或制度間的相互制衡（詢問、負責、控制和懲罰），其中又以專業、中立性的機關較為重要。舉例而言，行政、立法、司法三權之間、國會各政黨之間都應相互問責，而憲法法庭、中央銀行、中選會、審計部、反貪腐機關……等則應公正地行使其職權。台灣的現況是：行政機關試圖擺脫立法機關的監督，國會怠惰（以兩岸議題審查為例），[6] 號稱公共性、獨立性、專業性的公視董事會、特偵組、NCC、金管會……相繼出問題而備受質疑；最近的中科三期環評判決事件更顯示，行政機關不理會司法的裁決。這裡面有三點特別值得注意：1.執政者是否利用機關之間的課責做為政治鬥爭的武器、損傷中立機關的公信力。2.任命過程：執政者是否專門任命政治忠誠者出任、是否透過預算控制上述中立機關。3.資訊不夠公開。目前雖有行政程序法和政府資訊公開法，但實踐少；行政官僚多以涉及個資或國安為由，隱匿資訊。
六、自由（Freedom）
主要是公民權利，在此不多言。自由和平等這兩面向，屬於民主內涵的層次。此外，自由和平等這兩個民主的目標往往相互衝突，無法同時達成。
七、平等（Equality）
追求所有公民在政治上的平等，及是否因結構（社經、文化）上的嚴重不平等，而影響政治參與、公民權利、和垂直可問責性。其他國家的經驗是「工會」組織在此面向扮演重要的角色，但在台灣則力量極為薄弱。這是台灣在此面向上比較特殊的缺憾。
八、回應性（Responsiveness）
本面向是民主產出的層次。意即，民主政府是否回應人民的期望、利益和需求，以及人民是否滿意民主政府的表現。一般用公民的「滿意度」來測量。不過，此面向往往涉及其他非民主體制的因素，如政府預算、全球化等，較難討論。
司法、媒體與民主課責
檢視上述八個面向，我認為司法、媒體和民主課責的缺乏，是台灣民主品質低落的三大問題。司法是民主運作中最重要的監督與仲裁機構，可是它不僅不受信任更不受監督；媒體負責中立地提供充足的資訊，做為垂直和水平課責的中介，可是它有時只考慮商業利益、有時卻直接介入政治紛爭，成為台灣民主亂源。人民缺乏民主課責的觀念，無法汰換不合適的政客與機構，使得上述問題難以解決。缺乏對公共性、專業性機構的課責機制，更使整個社會充滿高度的政治不信任。當然，中國因素和兩岸關係的變化，則是未來另一大變數；轉型正義和憲政改革也有待努力。至於司法改革、媒體改革、和強化民主課責性到底如何進行，我想留給大家來發揮創意。在此我要補充的是，台灣民主品質的低落，民進黨也應該負很大的責任：民進黨八年執政的期間，這三個領域都沒有明顯的進步。因此我提醒大家在思考下一步的時候，千萬不要僅僅「寄希望於下一次政黨輪替」。
有關公民投票議題
主辦單位原本安排我負責直接民主的面向，因此最後我想談一下「公民投票」。許多理論家已經論證，公民投票有提升「直接民主」、促進「公共參與」等正面價值：公投的結果會比代議制度更符合整體選民的偏好，公民投票的過程也可以強化選民的公民意識。但是我要補充兩個較被忽略的特點：(1)公民投票其實是增加一個民主課責的權力機關，讓現行的有權者不能完全控制政策制訂過程；也因此，(2)公投的發動權和題目設定權落在誰手上變成非常重要；如果制度設計讓有權者掌握公投的議程設定，公民投票將成為鞏固權位與維持現狀的工具。[7]
台灣現行公投法的諸多規定即是如此，因此是一部「反人民公投的公投法」，有必要立即推動修改：(1)不應限制公投事項；(2)不應設置公民投票審議委員會（以上兩點都限制人民的題目設定權）；(3)機關的發動權應交給國會少數或不願自己做決定的行政機關，而非國會的多數；(4)人民提案∕連署的門檻過高，實質上剝奪了人民的發動權（目前只有兩黨有過門檻的能力）；(5)投票率規定（有投票權人數的五成）應取消。解鈴還需繫鈴人，公投法補正還是得由國會著手。建議透過人民垂直問責的力量要求立委修法，不宜按現行規定進行提案∕連署。
[1] Robert A.
Dahl, On Democracy (Yale University Press, 1998).
[2] 我也將忽略「憲政體制」、「轉型正義」和「中國因素」這三個常被論及的重要議題。
[3] Larry
Diamond and Leonardo Morlino, eds., Assessing the Quality of Democracy (The
Johns Hopkins University University
of Notre
[4] 一般而言法院體系的狀況比檢察體系好。但二次政黨輪替後，賴英照擔任司法院長，司法獨立似有倒退的跡象。
[5] 台灣司法現況請參見王金壽近年文章。
[6] 行政部門一般會想規避監督，尤其是政務官，但事務官員在法律有規定的範圍內卻不敢規避。反而是行政命令或協定送到國會後，立法委員拖延相關審議程序。
[7] George
Tsebelis, Veto Player: How Political Institutions Work (Russell Sage
Foundation, 2002).
