2010年3月21日

台灣民主品質的三大問題


今天的論壇,一定程度上是規範取向的。主題「邁向第三波民主改革」似乎意味著,與談人必須提出台灣民主改革「應該怎麼做」的意見。這是超乎我能力範圍的龐大工程。請容許我,僅就個人的片面觀察,分享一些粗淺看法。

台灣的民主成就
二十餘年來台灣民主發展的成就,順著時間序大略以下重點:(1)爭取自由權利:如解除黨禁、思想、言論、集會、結社自由、開放媒體市場。(2)國會全面改選。(3)總統直選。(4)政黨輪替。台灣建立了基本的民主制度(political institutions):這些成就大致符合Dahl所言「多元民主」(polyarchy)的六項「最小必要條件」:(1)官員民選;(2)自由、公平和經常性的選舉;(3)言論自由;(4)替代性(非官方)的資訊來源;(5)結社自主性;(6)全面性的公民權。[1]

不過,在二次政黨輪替後,人們對於這個「民主體制」是否正在倒退或衰敗、甚至是否可能崩潰,開始有所懷疑和爭論。部分關心台灣民主發展的人士,也組成觀察平台,但觀察對象仍以公民的自由權利是否受損為主。今天我打算迴避這些爭議,而聚焦在台灣的「民主品質」。[2] 台灣民主政治品質的低落,幾乎已成為全民共識,但是,所謂的「品質低落」,到底是什麼環節出問題?將是我今天的焦點。以下我藉由Diamond & Morlino所列舉的民主品質八個面向,來檢視台灣現況。須先說明的是,這八個面向中前五個屬於民主程序的層次(法治、參與、競爭、垂直課責、和水平課責),另兩個是民主內涵的層次(自由和平等),最後一個則是民主的產出(回應性),我將比較著重在民主程序的部分。這八個面向其實環環相扣,不容易釐清因果關係;每個面向的測量,也存在許多操作上的困難。[3]因此以下我僅以舉例來說明,不是嚴謹的學術論證。

一、法治面向(The Rule of Law
基本的法治包括:法律之前人人平等、依法行事、公正而獨立於政治力之外的司法……等。台灣的現況是:司法的獨立性和公正性,都不受民眾信任,這在扁案(換法官、辦綠不辦藍等)之後,更加嚴重。另一種說法是,台灣的司法太過於獨立(司法獨立是相對的概念;司法曾是威權政治的打手,但民主政治下「司法獨立」會與其「可課責性」相衝突)。[4] 司法官個人的意識型態和價值觀會凌駕一切,因此我們看到檢調濫權、時有侵犯人權之虞;而一般人民及現行民主機制都對司法束手無策、無法監督。[5] 另外,媒體和部份立委聯手,藉由釋放消息和操縱輿論試圖影響個別司法官,似乎是二次政黨輪替後政治干預司法的新模式。

二、民主參與(Participation
即人民透過投票、結社、集會、抗議、遊說等方式影響決策。常以「投票率」為測量指標。政黨、社會運動和非政府組織的參與度、與民選代表和官員溝通的頻率、及對公共議題表達意見的程度也很重要。一般來說這個面向台灣在投票部分比較沒問題,但一般人民參與公共事務的廣度和深度都不夠,尤其深受媒體議題設定的影響。媒體的部分後面我還會再談到。

三、民主競爭(Competition
即政黨間透過選舉進行公平競爭。這個面向在台灣一直受關注,某個程度上問題也較小。中選會的中立性少被質疑,大規模選舉舞弊也已較少見。國民黨黨產的問題逐漸消失,政黨公平使用媒體的議題,也不再是執政者操控媒體,而是其他的「媒體亂源」或「政媒關係」問題。不過,新人或新政治勢力出頭的可能有限、候選人財力帶來的選舉不公,將是未來爭議(這部分會圍繞在選舉經費活動的限制、公費選舉、和政治獻金上)。選區劃分、兩黨黨內人才世襲的問題,也會是爭議。最後則是政黨競爭過於激烈,藍綠認同淹沒公共議題的理性空間。

四、垂直課責性(Vertical Accountability
指的是人民可以控制政客、民選政客要為自己的決策向選民負責;當選民有疑問或要求說明時,政客有責任提供資訊和辯護理由(information and justification),而由選民選擇懲罰獎賞政客。在此問責過程中,媒體和民意代表應扮演最重要的中介角色。理論上,代理人問題帶來控制的困難,但實務上,這個部分台灣也非常不重視:朝野政客聯合自成社會集團,不須為政策負責,不擔心選民制裁;選民視民意代表為婚喪喜慶的致詞者或私人事務的關說者,而非選區利益和選民偏好的代理者,(國會議員也因此可放心怠惰)。媒體則以商業利益為主要考量,透過議題設定發揮政治影響力,卻不願提供充足的資訊和公共辯論的環境。公共電視集團的擴大原意圖消解媒體商業邏輯,但經營權之爭已減損其公共性。藍綠名嘴佔據商業電視節目,相互攻訐以獲取激進選民的收視率,加上朝野政黨(在各級政府)執政時,競相濫用公帑進行置入性行銷,都使公共媒體的理想更為遙遠。不過,選民似乎有用選票對總統和兩大黨問責(懲罰)的傾向,但對選區立委和地方議員則毫無民主課責。

五、水平課責性(Horizontal Accountability
意指機關間或制度間的相互制衡(詢問、負責、控制和懲罰),其中又以專業、中立性的機關較為重要。舉例而言,行政、立法、司法三權之間、國會各政黨之間都應相互問責,而憲法法庭、中央銀行、中選會、審計部、反貪腐機關……等則應公正地行使其職權。台灣的現況是:行政機關試圖擺脫立法機關的監督,國會怠惰(以兩岸議題審查為例),[6] 號稱公共性、獨立性、專業性的公視董事會、特偵組、NCC、金管會……相繼出問題而備受質疑;最近的中科三期環評判決事件更顯示,行政機關不理會司法的裁決。這裡面有三點特別值得注意:1.執政者是否利用機關之間的課責做為政治鬥爭的武器、損傷中立機關的公信力。2.任命過程:執政者是否專門任命政治忠誠者出任、是否透過預算控制上述中立機關。3.資訊不夠公開。目前雖有行政程序法和政府資訊公開法,但實踐少;行政官僚多以涉及個資或國安為由,隱匿資訊。

六、自由(Freedom
主要是公民權利,在此不多言。自由和平等這兩面向,屬於民主內涵的層次。此外,自由和平等這兩個民主的目標往往相互衝突,無法同時達成。

七、平等(Equality
追求所有公民在政治上的平等,及是否因結構(社經、文化)上的嚴重不平等,而影響政治參與、公民權利、和垂直可問責性。其他國家的經驗是「工會」組織在此面向扮演重要的角色,但在台灣則力量極為薄弱。這是台灣在此面向上比較特殊的缺憾。

八、回應性(Responsiveness
本面向是民主產出的層次。意即,民主政府是否回應人民的期望、利益和需求,以及人民是否滿意民主政府的表現。一般用公民的「滿意度」來測量。不過,此面向往往涉及其他非民主體制的因素,如政府預算、全球化等,較難討論。

司法、媒體與民主課責
檢視上述八個面向,我認為司法、媒體和民主課責的缺乏,是台灣民主品質低落的三大問題。司法是民主運作中最重要的監督與仲裁機構,可是它不僅不受信任更不受監督;媒體負責中立地提供充足的資訊,做為垂直和水平課責的中介,可是它有時只考慮商業利益、有時卻直接介入政治紛爭,成為台灣民主亂源。人民缺乏民主課責的觀念,無法汰換不合適的政客與機構,使得上述問題難以解決。缺乏對公共性、專業性機構的課責機制,更使整個社會充滿高度的政治不信任。當然,中國因素和兩岸關係的變化,則是未來另一大變數;轉型正義和憲政改革也有待努力。至於司法改革、媒體改革、和強化民主課責性到底如何進行,我想留給大家來發揮創意。在此我要補充的是,台灣民主品質的低落,民進黨也應該負很大的責任:民進黨八年執政的期間,這三個領域都沒有明顯的進步。因此我提醒大家在思考下一步的時候,千萬不要僅僅「寄希望於下一次政黨輪替」。

有關公民投票議題
主辦單位原本安排我負責直接民主的面向,因此最後我想談一下「公民投票」。許多理論家已經論證,公民投票有提升「直接民主」、促進「公共參與」等正面價值:公投的結果會比代議制度更符合整體選民的偏好,公民投票的過程也可以強化選民的公民意識。但是我要補充兩個較被忽略的特點:(1)公民投票其實是增加一個民主課責的權力機關,讓現行的有權者不能完全控制政策制訂過程;也因此,(2)公投的發動權和題目設定權落在誰手上變成非常重要;如果制度設計讓有權者掌握公投的議程設定,公民投票將成為鞏固權位與維持現狀的工具。[7] 台灣現行公投法的諸多規定即是如此,因此是一部「反人民公投的公投法」,有必要立即推動修改:(1)不應限制公投事項;(2)不應設置公民投票審議委員會(以上兩點都限制人民的題目設定權);(3)機關的發動權應交給國會少數或不願自己做決定的行政機關,而非國會的多數;(4)人民提案連署的門檻過高,實質上剝奪了人民的發動權(目前只有兩黨有過門檻的能力);(5)投票率規定(有投票權人數的五成)應取消。解鈴還需繫鈴人,公投法補正還是得由國會著手。建議透過人民垂直問責的力量要求立委修法,不宜按現行規定進行提案連署。




[1] Robert A. Dahl, On Democracy (Yale University Press, 1998).
[2] 我也將忽略「憲政體制」、「轉型正義」和「中國因素」這三個常被論及的重要議題。
[3] Larry Diamond and Leonardo Morlino, eds., Assessing the Quality of Democracy (The Johns Hopkins University Press, 2005). 相關討論也請參見,Guillermo ODonnell, Jorge Vargas Cullell, and Osvaldo M. Iazzatta, eds., The Quality of Democracy: Theory and Applications (University of Notre Dame Press, 2004).
[4] 一般而言法院體系的狀況比檢察體系好。但二次政黨輪替後,賴英照擔任司法院長,司法獨立似有倒退的跡象。
[5] 台灣司法現況請參見王金壽近年文章。
[6] 行政部門一般會想規避監督,尤其是政務官,但事務官員在法律有規定的範圍內卻不敢規避。反而是行政命令或協定送到國會後,立法委員拖延相關審議程序。
[7] George Tsebelis, Veto Player: How Political Institutions Work (Russell Sage Foundation, 2002).